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浅析治安管理处罚中的当场处罚程序
2014-11-27 10:52:13   来源:广西隆林网   作者:   评论:0   点击:

  2005年8月28日,第十届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)。完善了治安管理处罚的当场处罚程序的规定,即《治安管理处罚法》第100条:违反治

  2005年8月28日,第十届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)。完善了治安管理处罚的当场处罚程序的规定,即《治安管理处罚法》第100条:“违反治安管理行为事实清楚,证据确凿,处警告或者二百元以下罚款的,可以当场作出治安管理处罚决定。”和《治安管理处罚法》第101条:“当场作出治安管理处罚决定的,人民警察应当向违反治安管理行为人出示工作证件,并填写处罚决定书。处罚决定书应当当场交付被处罚人;有被侵害人的,并将决定书副本抄送被侵害人。前款规定的处罚决定书,应当载明被处罚人的姓名、违法行为、处罚依据、罚款数额、时间、地点以及公安机关名称,并由经办的人民警察签名或者盖章。当场作出治安管理处罚决定的,经办的人民警察应当在二十四小时内报所属公安机关备案”。

  一、《治安管理处罚法》中当场处罚程序概述

  (一)当场处罚程序的基本内容

  治安管理当场处罚程序,亦称治安管理处罚裁决的简易程序。它是指依法执行公务的人民警察对当场发现的违反治安管理事实清楚、情节简单、因果关系明确的治安案件,由人民警察当场作出处罚决定的步骤、方式、时限、形式等过程。 [1]《治安管理处罚法》第100条和第101条明确了当场处罚的适用条件和当场处罚程序,其目的在于提高行政效率,促进行政机关有效地履行维护行政秩序的职责,有利于及时处理社会矛盾,更好地维护当事人利益。

  正当程序原则是行政法的重要基本原则,要求行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时,必须遵循正当程序。 [2]因此,当场处罚程序即使是一种简易程序,行政主体在作出行政处罚决定时也要依据《治安管理处罚法》第101条的规定,该条规定当场处罚程序的基本内容。其内容主要包括:①人民警察应当向违反治安管理行为人出示工作证件,以表明身份,这是当场处罚程序的前提;②确认违法事实。违法事实是当场处罚程序的基础;③告知违反治安管理行为人处罚理由以及陈述和申辩的权利。这是行政法中告知制度的要求;④制作当场处罚决定书。这是人民警察当场处罚的惟一书面证明材料;⑤处罚决定书应当当场交付被处罚人,若有被害人的,还应同时将处罚决定书副本抄送被害人;⑥备案。经办的人民警察应当在24小时内报所属公安机关备案。 [3]

  (二)当场处罚程序的适用条件

  1、违反治安管理的行为事实清楚、证据确凿。

  这是指在处理案件的现场有确实、充分的证据证明违法事实的存在及性质、程序,即违法事实符合法律、法规、行政规章预先设定的违法构成,并且有确实、充分的证据证明违法系当事人所为。 [4]《治安管理处罚法》第5条第1款规定:“治安管理处罚必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”,表明“一事实为依据”是治安处罚的一项基本处罚原则,要求公安机关在作出治安处罚决定时,必须以查证属实的证据和依据这些证据所认定的案件事实为基础。而不能主观臆断。

  2、处以警告或者二百元以下罚款。

  即只有符合法定的处罚种类和幅度的,才适用当场处罚。此处的“依法”是指处警告或者二百元以下罚款必须是由《治安管理处罚法》第三章所规定的处罚种类和处罚幅度的。 [5]警告和小额罚款是处罚力度较轻的治安处罚,其本身意味着违法行为造成的后果不严重,对被处罚人或者当事人的权益影响不大。

  3、执法主体是人民警察。

  一般说来,治安管理行政法律关系的主体由治安管理主体、个人和组织构成。治安管理主体既可以是依法行使治安管理职能并对其行为承担责任的公安机关,也可以是经授权的乡镇人民政府。 [6]但是根据《治安管理处罚法》第101条的规定,当场处罚程序的执法主体只能是人民警察,包括公安派出所、公安机关的治安部门的人民警察,而且其必须在职责范围内根据治安管理有关规定行使当场处罚的权力。

  也有的学者建议应当以“被处罚人真实无异议为前提”作为适用当场处罚程序的一个关键条件。 [7]不过笔者认为,当场处罚程序的目的在于简化治安管理处罚程序,节约行政资源,提高治安行政效率。如果将该条件纳入当场处罚程序,虽然在一定程度上赋予行政相对人更大的异议权,更能体现执法为民的宗旨,但是行政相对人可能出于非正当目的,故意不接受当场处罚决定,此时可能需要对其适用一般处罚程序,那么设置当场处罚程序的目的将落空。而且结合《治安管理处罚法》第100条和第101条的规定来看,以上三个条件是当场处罚的适用条件,没必要也不适合将“被处罚人真实无异议为前提”作为适用当场处罚程序的一个条件。

  不过在此应该注意的是,并不是所有符合上述三个条件的违反治安管理的行为都必然适用当场处罚程序。《治安管理处罚法》第100条中使用了“可以”一词,而非“应当”,这说明公安机关在此处具有较大的自由裁量权。在具体的执法实践中,公安机关对同时符合上述条件的违反治安管理的行为可以适用当场处罚程序,当场作出治安管理处罚决定,也可以不适用,而转而适用一般处罚程序作出处罚决定。

  二、《治安管理处罚法》中当场处罚程序的特点

  (一)从当场处罚程序的适用条件来看,《治安管理处罚法》中的当场处罚程序的适用条件删除了“法定依据”这一适用条件。

  《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第33条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。”相比于《治安管理处罚法》第100条“违反治安管理行为事实清楚,证据确凿”的规定,行政处罚的当场处罚多了一个“法定依据”的适用条件。此处的“法定依据”是指法律、法规明确规定,对当事人的违法行为应当给予行政处罚,若法律、法规没有明确规定,则不能适用当场处罚程序。 [8]但是《行政处罚法》并没有明确规定“法定依据”的具体范围,比如地方政府部门发布的内部文件可否作为此处的“法定依据”?同时,《行政处罚法》对行政处罚的设定权作出规定, [9],《行政处罚法》第13条规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”,也就是说上述政府规章只有在法律、法规没有制定行政处罚的情况下才可以设定警告或者一定数量的罚款。那么与此相对应,是否“法定依据”的最低法律效力的规范性文件也只及于这些政府规章呢?《行政处罚法》没有给出明确答案,造成执法主体在执法过程中的执法依据困惑。

  《治安管理处罚法》避免了这种立法上的模糊规定,删除了关于“法定依据”的规定,理清了当场处罚程序中的执法依据。并且这种规定也符合《治安管理处罚法》的立法目的,治安管理执法主体在制裁违反治安管理行为人时,只要其行为符合《治安管理处罚法》的违法构成,也符合当场处罚的条件,执法主体就可以决定适用当场处罚程序,而无需更多地考虑其他相关法定依据,节省了办案时间,提高了行政执法效率。

  (二)提高了对公民实施当场处罚程序的罚款数额。

  《治安管理处罚条例》第34条规定:“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的,或者罚款数额超过五十元,被处罚人没有异议的,可由公安人员当场处罚。”也就是说,在《治安管理处罚法》颁布实施之前,治安管理当场处罚程序的适用条件之一是对违反治安管理的人处以五十元以下罚款,或者超过五十元的,必须得附加“被处罚人没有异议”这一条件。这主要是考虑到当时的经济发展现状,经过十年的发展,中国的综合国力已经得到极大提升,人民生活水平也有了极大提高,收入呈现大幅增长趋势,因此《治安管理处罚法》将对公民的罚款数额由五十元提高到二百元。此外,提高罚款数额也有利于人民警察执法,因为现实生活中违反治安管理的行为普遍存在,如果仍适用原来的罚款数额,可能导致部分违法情节较轻、对当事人权益影响较小、社会影响也不大的案件仍需要适用一般处罚程序,这样就不利于公安机关从数量繁多的案件中解脱出来,集中精力、物力和财力处理那些对社会影响较大、情节较为复杂的刑事案件和治安案件,降低了治安行政效率。另一方面,适用一般处罚程序,也浪费了被处罚人的时间,延迟了执法主体与被处罚人、被害人之间的权利义务关系的确定,也就不利于保护当事人利益。

  (三)对备案时间作出了明确限制,强化了当场处罚程序的迅速与便捷。

  《治安管理处罚条例》没有规定当场处罚程序的具体内容,致使其操作性不强。《治安管理处罚法》弥补了这一缺陷,其101条对治安管理处罚中的当场处罚程序作出了详细具体的规定, [10]体现了当场处罚程序的“快捷、方便”,使人民警察在执行时能够“既明确,又可行”。

  《行政处罚法》第34条规定:“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定,必须报所属行政机关备案。”这是行政处罚中的当场处罚程序的具体内容,其大概内容与治安管理处罚的当场处罚程序类似,只不过后者明确了备案时间,规定人民警察应当在24小时内抱所属公安机关备案。备案是指人民警察将处罚决定书报所属公安机关存档,以备核查,这是行政公开原则 [11]的具体体现。对备案时间作出要求,主要考虑到:①人民警察所属的公安机关可以及时了解情况,避免产生被处罚人不服处罚申请行政复议时,所属公安机关不知情的现象;②便于人民警察所属公安机关及时监督其执法行为。因为如果不对备案的时间作出要求,人民警察可能滥用职权,不依法办事,擅自作出当场处罚决定书;又即使人民警察依法作出行政处罚决定,却迟迟不向所属公安机关备案,可能使公安机关面临在行政复议或行政诉讼中举证难的境遇,损害了行政执法效力。

  当场处罚既是人民警察行使职权、履行职责的行政行为,又是代表公安机关对当事人实施的处罚,其行为具有法律约束力和行政强制力。而且在行政复议和行政诉讼活动中,实行被告承担举证责任原则,即由公安机关应诉及承担相关法律责任,提供其作出具体行政行为的事实证据和法律依据,而在当场处罚程序中处罚决定书是惟一证据, [12]因此规定及时备案是很重要的。

  (四)与《治安管理处罚条例》相比,在行政相对人的权利救济方面取消了行政复议前置的规定。

  《治安管理处罚条例》第39条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”

  可知其采用的是行政复议前置的做法,即“先复议,后诉讼”,被处罚人对公安机关作出的处罚决定不服的,要先提出行政复议,只有在对行政复议决定仍不服的情况下,才可以向人民法院提起行政诉讼,而不能直接向人民法院直接提起行政诉讼。

  随着行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法的相继出台,完善了我国的法制建设,其中一个重要方面就是以当事人自主选择行政复议或行政诉讼为原则,以“复议前置”为例外,即原则上由当事人自己选择行政复议还是行政诉讼。为维护法制的进步和统一,方便被处罚人行使权利,《治安管理处罚法》对原《治安管理处罚条例》规定的“复议前置”做法作出了修改。

  《治安管理处罚法》第102条规定:“被处罚人对治安管理处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”,本条规定了当事人的救济手段,包括行政复议和行政诉讼两种救济手段,当事人可以自主选择。从法条自身来看,这里的“治安管理处罚决定”应当包括一般处罚程序作出的处罚决定和当场处罚程序作出的处罚决定。当事人如果对处罚决定不服,其可以依法申请行政复议,对行政复议决定不服的,再向人民法院提起行政诉讼。也可以直接向人民法院提起行政诉讼。这样就使得当事人的救济手段多元化,可以最大程度地维护当事人合法利益。

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